НАУКОВИЙ ПОГЛЯД – РОЗВИТОК ПУБЛІЧНО-УПРАВЛІНСЬКИХ ПРАВОВІДНОСИН У СФЕРІ ПЕНСІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
Гбур Зоряна –експертка Super Lady, професор, доктор наук з державного управління, професор кафедри управління охороною здоров’я та публічного адміністрування Національного університету
охорони здоров’я України імені П.Л.Шупика
Переможниця ТОП – 10 ІІІ Національної премії «Найкраща українка в професії 2021»
Національне законодавство, що регулює правовідносини у сфері пенсійного забезпечення, зобов’язує державу забезпечувати дотримання законів, які захищають майнові права та законні інтереси учасників пенсійного забезпечення шляхом контролю та нагляду з боку компетентних органів. Правовідносини у сфері пенсійного забезпечення мають різну галузеву приналежність і виконують різні функції. Основною метою публічної політики у сфері пенсійного забезпечення є створення умов для функціонування соціально-економічної системи країни, які слугують забезпеченню стабільності пенсійної системи та забезпеченню добробуту громадян. Мета пенсійного забезпечення полягає у наданні соціального захисту громадянам, які втратили працездатність. Цілі публічного управління у сфері пенсійного забезпечення зазвичай визначаються характером і метою публічного регулювання та специфікою сфери пенсійного забезпечення, що є предметом публічного управління. Тому, мета публічного управління у сфері пенсійного забезпечення є підвищення добробуту громадян, які втратили працездатність.
Конституція України проголошує Україну соціальною державою, а розділ ІІ чітко визначає, що громадяни мають право на соціальний захист. Це повна, часткова або тимчасова втрата працездатності, втрата глави родини, обставини, що не залежать від громадян, старість та інші випадки, передбачені законом. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків, бюджетних та інших коштів соціального страхування громадян, підприємств, установ і організацій, створення мережі загальнодержавних, спільних та приватних закладів захисту осіб, які є непрацездатними. Розвиток публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення характеризується особливостями публічного управління щодо реформування пенсійного законодавства.
Після здобуття Україною незалежності у 1991 році розпочався поступовий перехід від пенсійної системи СРСР до української. У лютому 1991 року створено регіональні відділення Пенсійного фонду України. У грудні 1991 року вперше в історії пенсії почали стягувати з Пенсійного фонду, а не з державного бюджету. Варто відзначити, що 1 січня 1992 року набув чинності Закон України «Про пенсійне забезпечення».
В ті роки в Україні була пенсійна система базувалася переважно на розподільному, а не на страховому принципі і це тривало до набрання чинності Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» .
Необхідність реформування сфери пенсійного забезпечення була зумовлена декількома соціально-економічними чинниками, зокрема, такими як становлення та розвиток ринкової економіки, формування України як соціальної держави, забезпечення адекватного реагування на демографічну ситуацію в країні. Впровадження реформи пенсійного забезпечення того періоду передбачало вдосконалення системи формування та використання фінансів пенсійної системи та відповідного механізму публічного управління таким процесом. Все це разом призвело до необхідності створення відповідної правової бази для нової пенсійної системи. Крім того, необхідно було уникнути численних правових колізій та прогалин у правовому регулюванні пенсійної сфери, які стали наслідком відсутності інституційного базового законодавства у пенсійній сфері та децентралізації норм пенсійного права в багатьох правових актах. Головною метою пенсійної реформи передбачено було забезпечення гідного рівня життя громадян, які протягом трудового життя сплачували пенсійні внески, не приховуючи своїх доходів.
Наступним етапом розвитку публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення був 2004 рік, на початку якого набули чинності Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення», які детально регулюють правові основи функціонування реформованої системи пенсійного забезпечення. З впровадженням цих законів процес пенсійної реформи в Україні увійшов у фазу активних практичних заходів. Так, запровадження пенсійної реформи в Україні відбувається за трьома напрямками: реформа солідарної системи, створення обов’язкової накопичувальної системи та розвиток добровільної недержавної накопичувальної системи. Впровадження солідарної і накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування передбачалося на умовах і в порядку, визначених Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» .
Реформа пенсійної системи України в 2011 році була спрямована на скорочення дефіциту державного Пенсійного фонду України. Так, 8 липня 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» .
З огляд на законодавчі зміни, здійсненні у 2011 році, розвиток публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення цього періоду характеризував: запровадження ІІ етапу пенсійного забезпечення, тобто впровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування; збільшення шкали для розрахунку одноразових внесків на соціальне страхування; регулювання системи пенсійного забезпечення для державних службовців; запровадження для працівників бюджетної сфери при виході на пенсію одноразової допомоги у кратному розмірі призначеної пенсії з метою покращення умов призначення пенсії за віком; підвищення років вислуги військовослужбовців; підвищення пенсійного віку і страхового стажу.
З огляду на те, потрібно наголосити, що першим законом, спрямованим на реформування двох систем пенсійного забезпечення (як загальної, так і спеціальної), став Закон України від 8 липня 2011 року № 3668 «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи». Реформа системи пенсійного забезпечення у 2011 році призвела до важливих змін у пенсійній системі, зокрема було підвищено пенсійний вік і збільшено страховий стаж. 2015 рік ознаменувався значними законодавчими змінами. Цього року Верховна Рада України здійснила прорив у реформуванні системи спеціального пенсійного забезпечення, зробивши значний крок до встановлення соціальної справедливості в системі пенсійного забезпечення. В основному йдеться про скасування спеціальних пенсій, за винятком військовослужбовців і науковців.
З 11 жовтні 2017 року набула чинності нова реформа системи пенсійного забезпечення, що є важливим етапом у розвитку публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення. Верховною Радою України у цей день було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» від 03.10.2017 №2148-VIII .
17 квітня 2023 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт про обов’язкове накопичувальне пенсійне забезпечення (№ 9212). Цей документ розроблено з метою трансформації пенсійної системи громадян України шляхом створення додаткової підтримки – обов’язкової накопичувальної системи, яка дозволяє громадянам накопичувати додаткові індивідуальні пенсійні накопичення на старість. Законопроєкт передбачає запровадження обов’язкової участі в накопичувальному пенсійному забезпеченні для всіх категорій працівників до досягнення 55 років та обов’язкову сплату роботодавцями пенсійних внесків на користь цих працівників. Так, очікується, що у 2023 році роботодавці сплачуватимуть 1%, у 2024 році – 1,5%, у 2025 році – 2% від заробітної плати працівників, а держава співфінансуватиме ці внески порівну з коштів державного бюджету України.
Управління активами недержавних пенсійних фондів здійснюватимуть акредитовані компанії з управління активами. Зберігання пенсійних накопичень здійснюватиметься у чотирьох акредитованих зберігачів, акредитованих шляхом акредитації на другому рівні системи пенсійного забезпечення.
Накопичувальна пенсійна система – це щомісячні обов’язкові заощадження, які відкладаються із заробітної плати на власне пенсійне забезпечення. Це означає, що всі офіційно працевлаштовані, тобто застраховані особи, мають накопичувальний рахунок і щомісяця сплачують відсоток від свого доходу (зарплати). Внески надходять до Пенсійного фонду України, а згодом до недержавного накопичувального фонду. Накопичувальна пенсійна система передбачає, що сума утримань із заробітної плати населення буде перераховуватися на індивідуальний рахунок Державного накопичувального пенсійного фонду, який буде створений у 2023 році, а не до загального Пенсійного фонду України.
Водночас солідарна пенсійна система продовжить функціонувати паралельно з накопичувальною пенсійною системою. Для ефективної роботи всі рівні пенсійного забезпечення повинні доповнювати один одного. З свого боку накопичувальна пенсійна система не замінює пенсію за віком, по інвалідності чи у зв’язку з втратою годувальника, а лише доповнює її. На відміну від солідарної пенсійної системи, яка передбачає сплату відсотків на пенсію до досягнення пенсійного віку, накопичувальна пенсійна системи буде обов’язковою для всіх працюючих громадян у віці від 18 до 50 років. Очікується, що з 2026 року учасники накопичувальної пенсійної системи можуть самостійно обирати, які недержавні пенсійні фонди формуватимуть їм пенсійні накопичення.
Здійснивши аналіз розвитку публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення, доцільно зазначити, що починаючи з початку незалежності України жодна з проведених реформ системи пенсійного забезпечення не була досконалою, що підтверджується законодавчими змінами кожним досліджуваним етапом процесу розвитку. Виходячи із реалій сьогодення, реформування системи пенсійного забезпечення, яка передбачає впровадження накопичувальної системи пенсійного забезпечення все ще перебуває на первинній стадії, хоча основи цієї реформи були закладені ще під час реформування у 2017 році.